POŽELJNO JE SUSTAV MIJENJATI, ALI ON JE OTPORAN NA PROMJENE

U proteklih nešto više od godinu dana Hrvatska je u više navrata izlazila na birališta. Prvo su bile parlamentari izbori, pa onda izbori za Europski parlament, zatim pretkraj godine predsjednički izbori u dva kruga i napokon nedavni lokalni izbori, također u dva kruga. Na taj je način zaokružena superizborna godina, ili, bolje je reći, superizborni ciklus, pa smo sad mirni u iduće tri godine, ako u međuvremenu ne bude iznenađenja, odnosno izvanrednih izbora, za što su, međutim, zasad izgledi vrlo maleni ili nikakvi.

Što se tiče tih posljednjih, dakle lokalnih izbora, kad se sve uzme u obzir, kakva bi bila ocjena još jednog takvog testa hrvatske demokracije - pitali smo prof. dr. sc. Ivana Koprića, redovitog profesora u trajnom zvanju s Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu.

- Svaka od vrsta izbora koje ste spomenuli, od onih za članove Europskog parlamenta, preko izbora za Hrvatski sabor i predsjednika Republike, do lokalnih izbora, ima svoje specifičnosti, logiku i zasebnu pravnu regulaciju. Na lokalnoj se razini biraju članovi predstavničkih tijela, općinskih i gradskih vijeća, županijskih skupština i Skupštine Grada Zagreba, izvršna tijela, općinski načelnici, gradonačelnici, župani i gradonačelnik Zagreba, a ponegdje se istodobno održavaju i izbori za vijeća mjesne samouprave, što su u Gradu Zagrebu vijeća gradskih četvrti i vijeća mjesnih odbora. Uz određene promjene, prema sličnom, razmjernom, modelu ovo su bili sedmi izbori za lokalna predstavnička tijela i peti neposredni izbori izvršnih tijela.

Od 2001. godine lokalni se izbori održavaju treće nedjelje u svibnju svake četvrte godine, što je dobar primjer stabilizacije institucije lokalnih izbora. Uz to, činjenica da se temeljni elementi lokalnog izbornog sustava ne mijenjaju od jednog do drugog izbornog ciklusa pridonosi predvidljivosti, preglednosti i stabilizaciji izbornog procesa. To su pozitivne vrijednosti same po sebi. Što se tiče ovog izbornog ciklusa, izlaznost se snizila za tri postotna poena, sa 47 na 44. Povijesno je najviša izlaznost na lokalne izbore bila 71 posto birača 1997., a najniža 2005., samo 41 posto birača. Izlaznost od samo 44 posto također je pokazatelj stabilizacije lokalne samouprave i lokalnih izbora. Inovacija ima, ali uz podosta rutine i načina ponašanja izbornih aktera koji su već i dosad viđeni. Trebat će još malo vremena kako bi se provele detaljnije analize rezultata ovih izbora, kako u smislu kandidiranja tako i u smislu rezultata, od sudjelovanja političkih stranaka i nezavisnih lista i aktera do ruralno-urbanih, lokalno-regionalnih te ukupno lokalno - nacionalnih usporedbi rezultata i biračkog ponašanja, kampanja, i drugih relevantnih elemenata.

POVIJESNA ISKUSTVA

Da se vratimo malo unatrag. Kako se razvijala lokalna samouprava u samostalnoj Hrvatskoj u proteklih sad već 35 godina državne neovisnosti i samostalnosti?

- Bilo je zanimljivih oblika i procesa razvoja, događaja prijelomnog značenja i dinamike koja je i na razini pojavnih oblika, ali i na razini dubljih procesa demokratskog, društvenog, gospodarskog i kulturnog razvoja istraživački i za javnost zanimljiva. Neke točke prijepora i javne rasprave periodično se aktualiziraju. Kako svi živimo lokalno, nesumnjivo smo tangirani razvojnim putem lokalne samouprave, lokalnom interesnom i političkom participacijom te razvojem demokratskih institucija i procesa na lokalnoj razini. S druge strane, podatci pokazuju da, osim na lokalnim izborima 1993. i 1997., lokalna samouprava ne može na birališta privući više od polovine birača, čak ni u prvom krugu, koji jedino i ima smisla uspoređivati po izbornim ciklusima. Tijekom 2000-ih izlaznost je pala, što je činjenica koja je poslužila kao jedno od opravdanja za uvođenje neposrednog biranja izvršnih čelnika i svojevrsnu prezidencijalizaciju lokalne samouprave. No ni neposredni izbor lokalnih čelnika 2009. nije ozbiljnije promijenio izlaznost, te se ona kretala oko 47 posto sve do 2025., kad je još pala, za tri postotna poena.

Drugi oblici sudjelovanja građana, od lokalnih referenduma preko savjetovanja sa zainteresiranom javnošću o lokalnim općim aktima do participativnog budžetiranja, imaju relativno malu ulogu i sporo se razvijaju, čak i u gradovima, a svagdje su u svijetu motori lokalne demokracije. Ozbiljnije reforme izostaju, čini se da se opet vraća apatija birača, kao i svojevrsno nepovjerenje u mogućnost da općine, gradovi i županije, kakvi su sada, ozbiljnije utječu na njihov život, osim možda u najvećim gradovima.

Posljednjih godina često se čuju kritike na postojeći teritorijalni/regionalni ustroj Republike Hrvatske. Koji su pozitivni, a koji negativni aspekti sadašnjeg stanja? I kome takvo stanje najviše odgovara, pretpostavljam onima koji su na vlasti na nacionalnoj razini?

- Ako uzmemo u obzir kako čak 57,5 posto općina i gradova ima manje od 3000 stanovnika, a još ih čak 18,2 posto ima manje od 5000 stanovnika, što se smatra donjom granicom mogućnosti da lokalna jedinica pruži minimalni krug javnih usluga svojem stanovništvu, onda je jasno kako su promjene nužne. Znači da je više od tri četvrtinenaših lokalnih samouprava teško održivo, te nužne javne usluge umjesto njih mora pružati netko drugi. Na nedostatnost lokalnih prihoda upozorava i posljednji izvještaj o stanju lokalne samouprave Vijeća Europe, iz 2024. godine. Usto, udio sredstava koja županijama dolaze iz državnog proračuna, od oko 60 posto, također je pokazatelj kako su one više instrument središnje države nego stanovništva županija. Središnja država na lokalnoj razini ima oko 2000 svojih ispostava, tako da su lokalne jedinice u neku ruku ispražnjene od sadržaja koji im je svojstven u zemljama razvijene lokalne samouprave.

Pokušaj uspostave prividne ravnoteže navođenjem prednosti takvog modela lokalne samouprave, a to je u prvom redu blizina građanima i teorijska mogućnost lakše participacije građana, zapravo je forsiranje stavljanja znaka jednakosti tamo gdje to nije moguće. Ipak, da se ovakva organizacija može održati, svjedoče godine koje su iza nas, u kojima znatnijih promjena nema. Sadašnje stanje ide u prilog mnogima, ne bih rekao da je to u prvom redu vlast na nacionalnoj razini. Mnogi lokalni akteri puno su jače zainteresirani za status quo.

SVE PO STAROM

Za kraj nekoliko vezanih pitanja: Kakvu sliku daje ovakva postizborna raspodjela vlasti na lokalnoj i regionalnoj razini, a vezana uz sadašnji teritorijalni ustroj RH? Što to znači za iduće četverogodišnje razdoblje...? Treba li nam i dalje ovakva teritorijalna podjela Hrvatske, na toliko županija, gradova? Treba li mijenjati sadašnji Zakon o lokalnim izborima?

- Lokalna samouprava, između ostaloga, služi i razvoju demokratskih standarda te filtriranju političara u vertikalnoj dimenziji, od lokalne preko regionalne do nacionalne razine. U tom smislu je raspodjela mandata odraz sadašnjeg sustava, u kojem glas birača u ruralnim jedinicama vrijedi više od glasa birača u urbanim jedinicama, ili, drugim riječima, za jedno mjesto u predstavničkom tijelu većeg grada treba puno više glasova birača nego u manjoj općini. Usto, postoje brojni drugi faktori koji utječu na raspodjelu izvršnih i predstavničkih mandata u lokalnoj samoupravi, od sasvim osobnih dojmova o kandidatkinjama i kandidatima, preko rejtinga političkih stranaka ili grupacija koje su ih kandidirale, do tradicionalnih regionalnih i lokalnih sklonosti birača.

Kao i dosad, bit će javnosti zanimljivih gradonačelnika, župana i općinskih načelnika, onih koji će biti marljiviji i svojoj jedinici više na korist, ali i onih koji će posao otaljavati jer imaju podršku lokalnih birača bez obzira na rezultate. Ništa novog pod suncem. Sa stručnog stajališta bilo bi poželjno sustav znatnije promijeniti, no više od tri desetljeća njegova postojanja govori koliko je otporan na promjene.